摘要：完善部门职责体系是十八大报告提出的重要任务，也是世界各国政府都会面临的突出问题。美国政府问责署为解决职责交叉重叠进行了40多年的探索，在管理流程、评估标准和方法、监测机制等方面建立了比较健全的制度和技术规范。从实践结果看，政府问责署在跨部门职责优化方面步履维艰，联邦政府宏观层面的职责配置结构陷入某种“制度锁定”，分权制衡特别是其背后的党争是其体制根源。政府问责署在既有配置结构下解决微观层面职责交叉重叠探索，仍然为我国部门职责体系优化实践和相关学术研究提供了启示和借鉴。

关键词：政府职责体系；部门职责体系；职责交叉重叠

【作者简介】

    周志忍，英皇娱乐政府管理学院教授，英皇娱乐国家治理研究院研究员。

徐艳晴，海南大学国际旅游与公共管理学院教授，海南省公共治理研究中心研究员。

【论文主要观点】

自党的十八大报告提出“完善部门职责体系”以来，部门职责体系成为公共管理研究的重要主题。与大部制改革相关研究形成鲜明反差的是，国内对部门职责体系优化的研究缺乏国际视野，国际比较研究几成空白。遵循习近平总书记“要坚持古为今用、洋为中用，融通各种资源，不断推进知识创新、理论创新、方法创新”的指示精神，本文试图弥补这一缺憾。

美国联邦政府中，政府问责署（Government Accountability Office）在政府职能部门机构设置、职责配置和内部运行方面，发挥重要作用。作为国会下属机构，政府问责署代表国会对行政部门进行督查监督，其履职方式体现出鲜明的“问题导向”，即聚焦现实中的挑战和问题，提出改进建议并督促其落实，政府职责体系优化领域也不例外。

1961 年，有学者把美国政府的职责体系比喻为“分层蛋糕”，怎么切“都会呈现出五颜六色的食材组合”。虽经 60 多年的持续优化和改进，“分散、交叉、重叠”依然是美国政府职责体系的鲜明特征之一。本文从560多份专项报告中选取了几类典型案例进行讨论：其一是财政收益估算案例，作为相关技术规范的佐证或注解；其二是灾后恢复案例，展示具体管理环节职责交叉重叠及其影响的评估分析框架；其三是食品安全监管，重点展示既定职责结构下职责优化的技术和运行层面。

从上述案例可以看出，政府问责署的持续努力在财政收益、运行机制和效率等方面成效显著，但在跨部门职责的结构优化方面少有建树。为什么美国政府部门的职责配置结构呈现出某种程度的“制度锁定”？回答这个问题，首先要了解政府机构设置和职责配置的管理权结构。美国宪法规定了部长和主要官员的任命权和相关程序，但对机构设置中立法和行政部门的权力没有明确详细的规定。从历史演进角度看，两者的权力和相对地位随着时间推移而有所变化。从合众国建立到 1905 年，国会在机构改革中享有垄断性权力，可以采取 “单边行动”设置机构或调整职责配置；1905 年到 20 世纪中期属于过渡时期；20 世纪中期至今，机构改革的“倡议和方案设计权”基本上由国会转移到总统和行政部门，但国会保留了否决权。因此，国会在政府机构设置或职责配置调整方面拥有主导权。

应该说，作为主导者的国会对职责分散、交叉和重叠现状担负着主要责任。美国官方和学者把国会的责任总结为四方面：其一，国会应对国家新需求/新问题的方式，其核心特征是被动“调适（adaptive）”“响应（responsive）”或“头疼医头、脚疼医脚”式的“逐一施策（one-by-one approach）”：当新的需求被确认后，国会往往会创立新项目、设立新机构或把新管理职责赋予现有机构。新增项目可能针对特定群体（如处于风险中的儿童）或新服务供给方式（如资助改为信贷），甚至极端情况下，仅仅因为现有项目失败或绩效不佳而叠床架屋另搞一套。缺乏系统统筹导致了项目和机构职责的交叉重叠。其二，国会与总统之间的权力博弈。把相近职责赋予不同部门行使是国会约束总统权力的一项措施，因此，一些职责交叉重叠现象是国会有意为之。其三，国会配置职责的逻辑。有学者构建了立法机关配置职责的规范模型，主要考察职责相近机构在政策偏好方面的差异及其对信息“获取”和“共享”的影响：政策偏好差异度大会阻碍机构之间的信息共享，但有利于提高获取和公开的信息量；政策偏好差异度小有利于机构之间的信息共享，但会减少获取和公开的信息量。因此，在机构间政策偏好差异度大的情况下，国会倾向于职责分散，期望通过信息优势提高决策质量；在机构间政策偏好差异度小的情况下，国会倾向于职责整合，旨在减少“搭便车”行为并获得“规模效应”。其四，立法机关内部的结构致因。国会参众两院分别设有 20多个常设委员会或特别委员会，还有4个由参议员和众议员组成的“联席委员会”，这些委员会履行不同职能领域的授权、拨款和监督职责，相互间的职责分工也存在交叉重叠。另外，从政治体制角度考虑，在三权分立和党派政治的制度背景下，美国政府的职责配置体系陷入某种程度的制度锁定，除极端特殊情况外，结构性调整优化取决于两党政治力量对比形成的权力结构，因而显得步履维艰。因此，政府问责署的努力越来越关注财政收益、运行机制、部门协同和信息共享。问题在于，职责配置结构决定着经济、效率、效能和运行机制完善的发展空间。这可以说是美国政府职责体系优化历程考察得出的主要教训。

与美国政府机构设置和职责配置结构陷入制度锁定不同，我国在计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程中，持续推进并实现了政府职能和组织结构的系统性、根本性转变。坚持党的集中统一领导，坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，十九届四中全会总结的我国国家制度和国家治理体系的显著优势，是取得上述成就的制度保障。在宏观层面职能配置结构大规模调整基本实现的情况下，改革的未来着力点应是既有结构下的内部职责配置优化，跨部门协同和信息共享等运作管理层面，才能实现机构职能从“物理聚合”到真正“化学反应”的转变。

美国政府问责署在既有配置结构下持续推进职责体系优化的实践历程，对中国政府职责体系优化提供了以下几点启示：一是职责体系优化需要坚持锲而不舍、久久为功的精神。职能配置结构具有宏观、静态和相对稳定的特征，既定配置结构下的职责优化则具有微观、动态和多变的特征，因而需要持之以恒动态调适，给予持续性关注，进行系统化治理，并建立监测追踪机制。二是职责体系优化需要在职责定位、制度建设、报告内容结构等维度坚持问题导向，将问题具象化，与情境结合而非超越时空的泛泛而论。问题导向是中央强调的重要原则，这一原则转化为实际行动，需要直面问题敢于担当的勇气，更需要相应的制度规范和组织保障，需要与问题导向相契合的研究范式和技术规范。三是对政府职责体系优化相关学术研究有所启示和借鉴，包括：（1）依据多样化信息源判定职责交叉重叠的可能性；（2）包含13个具体问题的三维度评估框架，及其在多种情境下的具体应用和评估结论；（3）贯穿职责交叉重叠审视全过程的预算视角；（4）从实际履职过程及其效果来考察职责配置中的问题，这应该是政府职责体系优化研究的新路径和着力点。

本文原载于《中国行政管理》2024年第5期，系国家社科基金重点项目“建设责任明确，依法行政的政府治理体系研究”（编号：21AZD928）的阶段性成果。