摘要：数据共享是数字政府建设的基础。本文基于C区数据局的田野观察，发现政府数据共享存在平台助力、互补交换、提级协调、议题捆绑四种微观机制。平台助力机制支撑无条件共享型数据实现直接共享，而有条件共享、不予共享等类型的数据共享需要调整组织结构要素，依托其他三种机制实现数据共享，数据敏感程度和数据流动方向是其重要影响因素。理论上，四种机制因地方政府能动性和自主性的不同而具有转换的可能。在推动数据共享过程中，枢纽型组织数据局发挥了搭建基础设施、传播数据信息、协调上下级部门、分担安全风险和推动数据质量提升等作用。在未来，数据局应健全鼓励数据共享的激励性制度，以更好发挥数据要素的潜在价值。

关键词：数据共享；数据管理；数字政府

【作者简介】

句华，英皇娱乐政府管理学院教授、党委副书记，兼任中国行政管理学会理事。主持国家社会科学基金、国家自然科学基金及省部级课题多项，出版专著及发表论文多部（篇）。目前主要研究方向为公共服务市场化、英皇娱乐人力资源管理、非营利组织治理与评估等。

吕慧敏，英皇娱乐政府管理学院博士研究生。

【论文主要观点】

数据共享不仅是数字政府建设的基础环节，也是提升国家信息能力、改善治理绩效的重要途径。我国政府十分重视数据共享工作，近些年地方和中央陆续成立数据局，统筹数据资源、整合共享和开发利用被列入其主要职责之中。经过顶层设计、制度建设、平台赋能等一系列努力，政府数据共享已经取得较大进展，有力支撑了“一网通办”“一网统管”“跨省通办”等一系列政府治理与服务平台。

但在实践中，阻碍政府内部数据共享的难题并没有被完全破解，许多问题依然存在：一是各部门对数据分级分类的自主性高，存在部分数据分级分类不够科学的问题；二是各部门对敏感数据共享依然心存顾虑，尤其担忧数据泄露带来的问责问题；三是部分部门的数据质量不够高，缺乏数据共享的条件与动力。尽管国家已经出台多种数据共享制度，也成立了专门的数据管理机构，但平级部门间无权要求其他部门展开横向数据共享，有强烈数据需求的下级政府也无权要求上级政府展开纵向数据共享，如何将数据共享落在实处还要取决于地方政府的自主性和灵活性。因而，政府推动数据共享的微观机制依然是值得从经验层面讨论和研究的重要议题。相关实证研究不仅可以从理论上补充关于地方政府数据共享机制研究的不足，还能够为地方政府的数据共享实践提供参考和借鉴。

数据局是一个连接政府横向各部门和纵向各层级的枢纽型部门，负责提供辖区信息化基础设施，并协调推进数据资源整合和开发利用。研究者在A市C区数据局展开田野调查，基于参与式观察、深度访谈和收集文本资料，发现数据共享存在四种微观机制。

一是平台助力。数字平台可以解决不同采集类型的数据交换，嵌入平台中的区块链技术也支撑政府数据共享过程中的行为留痕。平台助力机制具有数据“用而不存、实时更新”、数据分级分类、数据安全传输三个特点，在推动政府数据共享方面发挥了较大作用。在未来，平台助力驱动的逻辑集中式数据共享将是主流趋势，但平台并不能直接驱动数据共享，尤其是有条件共享的数据类型，仍需要组织的体制机制、业务流程与数字平台配合，才能推动实现更具广度和深度的数据共享。

二是互补交换。互补交换机制下的数据共享是指职能相近或职能交叉的政府部门之间互相对对方的数据有使用需求，双方就数据使用需求达成数据资源交换协议，在协议基础上开展数据共享工作，由此实现组织间的互利共赢。该机制主要有两方面的特点：一是部门职能具有相近性，二是数据资源具有互补性。一般情况下在此机制下实现数据共享的流程为：首先，业务需求驱动政府部门到部门之外寻找数据资源，常常通过数据管理部门（数据局）初步了解相关部门的数据资源所有情况，寻找能够满足数据资源需求的部门。其次，数据局作为一个枢纽型部门，能够了解并积累相关部门提出的相似数据需求信息，当发现能够互相满足的需求时，数据局主动出面协调相关部门，通过开会等方式帮助部门间对接数据需求。最后，双方部门将商讨实现数据共享的方式，签署数据资源交换协议，规定数据资源共享的条目、方式、时效等内容，以数据资源交换的方式实现数据共享。

三是提级协调。提级治理是具有中国特色的政府治理方式，旨在通过上级权威压力提升地方政府的治理绩效。在数据共享层面，提级协调主要发生在无权要求对方的平级部门之间，其需要将数据共享需求从项目负责人上移到部门主管领导或者更上级的领导。当上级或更上级领导介入并同意后，数据需求部门和数据供给部门共同推动数据共享的落地实施。一般而言，双方领导主要围绕数据共享依据、共享方式和共享过程中产生的责任问题展开商讨。尽管提级协调推动的数据共享通常不会形成明确的责任协议文件，但双方领导商讨过程中，隐含地形成了领导站台背书和责任承担机制。

四是议题捆绑。议题捆绑机制主要指的是下级政府依托上级政府的中心任务建构其数据需求的重要性，以获取上级领导的注意力，将数据需求转化为上级领导重视的议题，从而促进上级相关部门将该数据需求列为重点工作。值得说明的是，议题捆绑往往不需要领导权威直接参与，下级政府需要发挥自身的主观能动性，在上级领导关注的重要事项中，寻找议题建构的可能性。当然，平级部门也可以在属地政府或上级政府的政策文件中寻找重要工作，并以此建构自身数据需求的重要性。在数据共享场景下，议题捆绑机制对推动上级数据回流基层发挥了重要作用；与此同时，基层在使用数据过程中，能够基于地方性知识修正部分因更新不及时导致的“问题数据”，并依托平台自动反馈至数据供给部门，帮助数据供给部门提升数据质量。在一定程度上，平台建立的数据使用反馈机制提升了数据质量，对数据供给部门的数据共享行为起到激励作用。

基于四种数据共享机制，研究者挖掘出主观层面的数据流动方向和客观层面的数据敏感程度是影响数据共享过程的主要因素，如图1所示。

一方面，在主观层面上，数据流动方向指的是不同部门的数据需求来源，关系到部门间关系，潜在其中的部门间权力关系影响数据共享过程。另一方面，在客观属性上，一般而言，数据敏感程度的特性较难改变，数据敏感程度也是引发数据供给主体担心数据泄露而产生数据不愿共享的因素。当然，在敏感数据存储传输与交换共享等过程的安全性提升、责任主体明确的前提下，数据敏感性对数据共享的影响发生程度变化，机制转换便随之发生，即“议题捆绑”和“互补交换”、“提级协调”和“平台助力”发生机制转换。

总体来看，平台并不能自动推进数据共享流程，需要组织发挥自主性和能动性调整结构要素，形成适配数据共享的三种机制，并依托平台提供的技术工具最终完成数据共享。可见，数据共享应放到数字技术与科层组织互动的理论框架下理解和把握，数字技术与组织调试叠加推动了数据共享进程，如图2所示。

综合来看，作为枢纽型组织，数据局的角色作用有以下五点。一是基础设施的搭建者。二是数据信息的传播者。三是承上启下的协调者。四是安全风险的分担者。五是数据质量提升的推动者。总体来看，相对于各区级部门和各街道，数据局是一个平级部门，并没有独立或强有力的法定权力号令四方。为深入推进跨部门或跨层级的数据共享，数据局在提供信息化基础设施之上，仍需沟通、协调、激励其他部门，发挥自身以及各部门的能动性和自主性，采取互补交换、提级协调或议题捆绑等微观机制实现数据共享。

但也应当看到，当下地方政府对数据的分析和利用水平相对较低，是有范围、有限度的共享。一方面，数据共享广度受到职能边界的影响，横向上相近职能部门之间的跨部门数据共享和纵向上直属业务部门内的跨层级数据共享需求较大。另一方面，数据共享深度受到数据质量影响。低质量数据将影响数据使用部门对数据分析利用的结果，数据供给部门往往不具备数据共享的勇气。在未来，地方政府应开展数据质量提升工作，在数据生产、使用等过程中建立数据质量反馈的提升机制，将提升数据质量作为推进数据共享的动力之一。

本文原载于《中国行政管理》2024年第9期，系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“治理视域下中国政府部门与社会组织合作关系研究”(项目号:22JJD630002)阶段性成果。