摘要：政府规模是一个重要的宏观经济变量，也是一个引人关注的跨学科研究领域。其中，地方政府因处在公共服务供给的最前沿而使其规模问题备受关注。最近几十年来，许多地区由人口减少导致的财政困难引发了各种改革计划，规模经济以及人们的直觉常常被作为改革的基础逻辑，追求最优政府规模则成为改革的潜在目标。政府规模所处的政策供给市场具有复杂的变量关系结构，人口规模只是政策供给端的潜在影响因素之一，而有关最优政府规模的讨论往往只是相对于经济增长展开的。政府规模是一个关系概念并具有动态性特征，其测度也表明了这一特征。随着危机管理、风险管理日益成为国家治理的常态，政府规模似乎也获得了越来越重要的杠杆功能。最优政府规模虽在现实中难以实现，但代表着一种平衡的理念，很大程度上可抑制有关政府规模的极化思考并有助于约束政府行为，同时也提示了不同政府规模应对现实问题的不同潜力。

　　关键词：(地方)政府规模；最优政府规模；人口规模；政府改革

英皇娱乐政府管理学院教授王丽萍

清华大学经济管理学院博士研究生侯婉薇

论文主要观点：

　　近年来，伴随全球经济状况的持续低迷，经济与财政问题是很多国家地方政府面对的急迫问题。特别是，由于人口趋向经济中心的集聚，非经济中心城市或其他地方的人口流失问题非常严重，因而地方行政区合并、共享服务计划等结构性改革常被视为应对预算困境和经济脆弱的一种方法。不同于这些通过合并相邻地方行政区以实现规模经济的改革路径，近年中国一些地方特别是人口小县所进行的政府机构改革主要表现为归并和整合功能接近的政府部门，而功能合并可被视为“一种有选择地利用可能存在的规模经济的手段”。

　　本质上，这些不同形式的地方政府改革都冀望通过调整政府机构以实现直觉所提示的较小的行政成本和较高的效率。其中，降低政府行政成本常常是最直接的现实考虑或直觉反应，隐含着地方政府规模应与地方行政辖区人口规模相适应以抑制规模不经济效应的直觉逻辑。令人困惑的是，人们为什么关注并执着于规模问题，以及为什么许多国家的地方政府行政改革常常将并不确定的规模经济效应当作改革的逻辑基础，从而总是处于追求最优政府规模的无尽努力之中？

　　在有关最优政府规模的讨论中，“小政府”早已成为某种内隐价值标准，政府本身也被视为成本而非行政资源。与此相关，由诸多理论模型及不同曲线所呈现的“最优”政府规模，似乎主导着人们的思考。

　　依据政府规模的不同测量，以政府公共支出与GDP之比测量的政府规模（政府财政规模）的“优化”调整似乎主要与宏观政策相关，其中所涉及的问题及影响机制则较为复杂，也远远超出了一般公众的认知和理解能力；而以政府机构规模或政府机构工作人员与就业人口之比（以及所谓“官民比”）测量的政府规模的调整，则往往主要与机构层面的改革相关，不仅容易为公众所关注，也极易引发社会共鸣并获得支持。

　　政府尤其是地方政府日益表现出多功能（职能）组织的特征。由于政府职能与政府规模的关系，多功能也意味着政府规模评价的复杂性。笼统地说，与增长相关的职能和与分配相关的职能是两个重要的职能范畴，尽管没有增长，分配也难以为继，而分配也具有生产性等认识已非常普遍，但增长与分配之间仍是政府规模相关讨论的争议空间，很大程度上也可能是现实层面政府规模的变化区间。在这种意义上，政府规模的变化有时（如在敏感的选举期间）还是分配政治与增长政治拉锯战的一部分。

　　“最优”一方面意味着特定水平的政府规模相对于政府履行其职能是必要的，另一方面相对于特定的经济社会发展目标（包括价值层面的目标）又是充分的。在这种意义上，“最优”提示了一种“平衡”的思考逻辑，即寻求在政府履行必要职能与促进经济社会发展及诸多价值之间的平衡。

　　政府规模是一个关系概念。“最优”政府规模的不同测量方式表明，这一概念反映了特定变量的比值关系。在变量世界中理解政府规模，其流变性特征似乎使“最优”政府规模变得缥缈不定、难以捉摸。政府规模既是特定社会历史发展的结果，也与特定的历史发展阶段相关，因而需要在历史与时间维度上加以理解；处于不同经济社会发展水平的国家以及一国内部不同地区有着不同的发展基础和发展优先目标，从而赋予政府规模重要的空间维度；同时，政府规模既受到长期变量的影响，也越来越多受短期因素影响而被作为宏观调控政策的一部分。这些不同维度构成了政府规模的多维理解框架，即最优政府规模意味着这样一种状态——政府规模应与特定社会历史文化传统相容，经济上可负担，又能满足国家及社会的长期与短期发展需要。在急剧变化的世界，危机管理、风险管理日益成为国家治理的常态，公共支出不仅被用作影响增长的政策工具，也常常成为应对各种危机和风险的治理策略，从而使政府规模获得重要的杠杆功能，政府规模本身甚至成为了杠杆。

　　今天的世界似乎正处在一个正式制度备受质疑的“否定性政治”时代，国家在履行职能、维持合法性方面正经历前所未有的挑战，并时常面临“对于解决小问题则嫌过大，而对于解决大问题则嫌过小”的窘境。有关“最优政府规模是多大”的问题似乎变得无解，而最优政府规模更像是一个幻影。

　　在实践层面，最优政府规模不是现实，也不是毫无意义的幻影或错觉，很大程度上代表着一种理念，对有关政府规模的可能的极化思维（如“越大越好”，或“越小越好”）具有重要的抑制作用，也有助于政府自我约束，并提示了不同政府规模应对现实问题的不同潜力。在学术研究层面，本文对政府规模及最优政府规模的讨论实际上内含丰富的研究议题，也提出了有关地方政府规模的一个思考框架，希望以此引发更多深入和务实的探讨。

　　本文原载于《英皇娱乐学报（哲学社会科学版）》2024年第2期。

　　本文系国家社会科学基金重大委托项目“国家治理中的积极政策比较研究”（项目号：19@ZH046）的研究成果。