本文原载于：TheChina Quarterly，2023年第253卷。

　　摘要：学界普遍认为缺乏地方问责机制是中国政府环境治理的主要短板之一。通过对新设立的检察公益诉讼制度的实证研究，本文试图检验政府能否通过强化司法机构来缓解该问题。本文发现，检察公益诉讼得以在一定程度上有效平衡环境问责和政府关系，这主要得益于检察机关的政治地位、相对自主性、以及广泛的资源。但从长远来看，对高层政治支持的依赖可能会影响该制度的进一步发展和巩固。

　　关键字：司法化；检察院；公益诉讼；央地关系

　　原文链接：https://doi.org/10.1017/S0305741022001709

　　作者简介

王越端：英皇娱乐政府管理学院助理教授、公共治理研究所研究员

夏颖：香港大学法学院助理教授

论文主要观点：

　　许多学者认为缺乏地方问责机制是中国环境治理的主要短板之一（Gilley 2012; Seligsohn, Liu and Zhang 2018; Eaton and Kostka 2014; Xiaoliang Li et al. 2019; Xuehua Zhang 2017）。例如，Gilley（2012，287）认为中国中央环境政策的执行在地方普遍受到区域差异性和地方保护主义的困扰，因此中国的环境治理往往“雷声大，雨点小”。Eaton和Kostka（2014，378）的实证研究也发现中国的地方官员“倾向于选择低成本且迅速的方法来执行中央的环境政策”。而这种执行导致的问题则会因为缺乏有效的问责机制进一步凸显出来：Seligsohn等（2018）发现，由于公众并没有手段直接问责地方官员，地方政府的环保信息公开并未导致更好的环境治理绩效。

　　检察行政公益诉讼制度的设立为问责地方政府的环境治理提供了一条可能的路径。2017年修改后的行政诉讼法规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护……等领域负有监督管理职责的行政关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。” 法律实施后，检察院行政公益诉讼在环保领域发展迅速：仅2020一年，检察院就立案了约75000件环保类的行政公益诉讼，远超同期的社会组织提起的公益诉讼数目（最高人民检察院，2021）。一些量化研究也表明，检察行政公益诉讼对于减少污染物的排放起到了显著的作用（刘伟、范文雨，2021）。

　　然而，一些学者质疑在缺乏权力分立的体制下，检察院等司法机关能否对行政机关形成有效的监督。例如，Moustafa等人提出，非竞争体制下的政府一般不会将重大政策问题委托给较为独立的司法机关，因为这样做可能会导致社会或政治的不稳定（Moustafa 2007; Liebman 2014; Wang 2020）。而且即使司法机关获得了这些权力，由于媒体监督和政治竞争的缺乏，司法机关在行使这些权力时往往也容易屈服于地方政府的压力，导致无法有效地问责行政机关（Solomon 2007; He 2013）。基于类似理由，一些学者认为中国检察院由于欠缺必要的机构独立性及在环保领域的专业性，在进行公益诉讼时会倾向于回避重大、复杂的环境问题，因而难以显著改善中国的环境治理（Shi and Van Rooij 2016; Ding and Xiao 2021; Liu 2020）。部分文章甚至提出应将检察院的部分环境公益诉讼职权转移给社会组织（Gao and Whittaker 2019）。

　　本研究通过非结构性访谈的形式考察了检察行政公益诉讼自2017年以来的运行状况，以期对上述观点从实证角度进行验证。研究共访谈了来自于12个检察院和5个环保类非政府组织中从事公益诉讼工作的人员，内容主要涉及检察院的内部组织结构和激励机制、行政公益诉讼中检察院与政府的关系、检察公益诉讼在环保领域的效能等。研究发现，检察行政公益诉讼在一定范围内有效地平衡了环境问责和政府关系，而这很大程度上得益于检察院结构上的相对独立性和作为国家机构的政治地位。

　　具体而言，检察院的垂直权力结构部分缓解了地方干预的压力，从而保持了一定的问责效能。由于地方检察院在进行公益诉讼调查时往往需要仰赖各个行政机关的配合（例如需要环保部门协助鉴定或取证），因此在起诉这些机关时确实存在一定的顾忌。与此同时，检察公益诉讼制度从组织层面来说继承了检察院传统上相对垂直的权力结构，从而与来自地方的压力形成了“拉锯”的关系。上级检察院可以通过绩效考核等形式向下级检察院施压，例如为下级检察院设定每年必须调查或起诉行政机关的考核目标来推进检察行政公益诉讼。如果上级检察院发现下级检察院受到地方行政机关的压力，可能会直接命令下级检察院继续调查和起诉，或者将该案件转移给其他检察院办理。这些来自上级的指标和命令对基层检察公益诉讼团队构成了显著的压力，迫使其在地方政府关系和环境问责之间寻找可持续的平衡。例如，有些检察院会定期、少量地起诉不合作的行政机关，这样一方面可以“杀一儆百”并满足上级的考核要求，另一方面也能保持与多数行政机关的良好合作关系。由于在法庭败诉对各个行政机关的绩效和声誉一般有显著的负面影响（甚至可能引发监察委的调查），因此类似的权衡足以对许多机关——尤其是较为弱势的环保部门——怠于履职的行为构成较为显著的牵制作用。

　　从更根本上来说，在当下的制度环境下，检察公益诉讼是唯一可持续的、系统性的通过司法途径问责行政部门的机制。正如前述多位学者提到的，相较于检察公益诉讼而言，社会组织公益诉讼往往可以更有效地规避地方干预等问题。然而这种问责机制（Moustafa称为市民社会-司法协同作用）可能影响到体制的稳定性，因此在类似制度环境的国家往往难以长期持续（Moustafa 2007）。相反，检察院作为国家机关的一部分远比绝大多数社会组织在政治上“可靠”，因此国家会较少限制其对行政机关的问责；同时，相对于社会组织而言，检察院可以调动更庞大的资源进行公益诉讼，包括人力、财力、与法院和行政机关的合作关系等。因此，虽然检察公益诉讼仍有诸多瑕疵，这些优势决定了它会在可预见的未来担当中国公益司法保护的“绝对主力”。