本文原载于：Journalof Contemporary China，网络发表于2023年7月10日。

　　摘要：为何中国在世界工厂模式下能够实现技术改进，但当前在促进前沿创新上却遇到了明显挑战？政治体制的视角未能提供有效解释，本文从国家信息能力的角度来重新看待这一现象。本文认为，中国政府没有足够的信息能力来促进前沿创新——它没有建立一个可以通过产业实践来获取足够信息、以制定前沿创新政策的组织体系。随着市场化改革的推进，中国政府不再依托于一套自上而下的行政协调体系来组织科技活动，更多地采用了市场化的创新政策。本文对中国三种主要的创新政策绩效进行了定量评估，发现中国政府并未实现促进前沿创新的预期目标。本文进一步通过实地访谈和长期观察发现，中国政府缺乏专业能力和渗透能力来获取和解读信息，进而有效制定和实施创新政策，对于那些信息较为复杂的前沿技术尤其如此。本文将为新时期国家与市场的关系以及国家在技术和产业政策方面的能力建设提供启示。

　　原文链接：https://doi.org/10.1080/10670564.2023.2233477

英皇娱乐政府管理学院长聘副教授封凯栋

厦门大学公共事务学院政治学系助理教授姜子莹

论文主要观点：

　　近年来，中国政府高度重视全球创新前沿，瞄准高技术领域中具有前沿性、领先性和探索性，能够成为未来高技术更新换代和新兴产业发展重要基础的重大技术（如生物技术与生命科学、信息技术、先进制造技术等），启动了一系列国家战略级项目、设立了众多产业基金，并提供常态化的补贴和税收激励，但在培育半导体和医疗技术等硬科技领域的前沿创新方面仍面临挑战。在2017年以来美国对中国实施技术禁运的背景下，中国决策界感到压力并意识到中国的科技创新能力特别是前沿创新和关键核心技术方面存在不足。本文尝试回答：为什么中国旨在促进前沿创新的政策没有达到预期效果？

　　传统的中国研究（China Study）一般认为，中国的政治体制阻碍了前沿创新，因其不具备西方自由民主体制在政治分权、产权保护等方面的特征。这背后隐含的假设是，只有西方自由民主体制才能促进创新。但一些学者发现，西方定义的所谓“自由民主体制”对创新并无直接积极影响。此外，根据世界知识产权组织历年所发布的全球创新指数（Global Innovation Index），也有很多采用了不同类型政治体制的国家在促进技术创新方面表现不佳，这表明政治体制与创新绩效之间并非简单的线性关系。更重要的是，政治体制的视角无法解释为何中国在世界工厂模式下能够实现技术改进，但当前在促进前沿创新上却遇到了明显挑战。因此，政治体制并非解释中国在不同模式下创新绩效有所差异的关键变量。

　　为了更好地解答这一问题，本文继承政治学和历史社会学中的国家理论传统，将中国的国家信息能力作为关键分析概念。与技术模仿政策或渐进创新政策相比，前沿创新政策涉及的信息复杂性要高得多。为了有效地制定和实施创新政策，政府需要具备识别和评估潜在创新者和创新项目的能力，这要求政府了解创新活动的基本特征。

　　随着市场化改革的推进，中国放弃了计划经济时代自上而下的行政协调模式，却未能建立起一个新的、支撑政企有效互动的模式。中央政府拥有专业知识，但缺乏渗透产业的信息网络；地方政府在地理上更接近企业，但缺乏足够的专业知识。这说明，中国的国家信息能力不足，它缺乏有效的组织体系——尤其是中央和地方政府之间的制度化协调，因而难以通过产业实践获取足够的信息来制定前沿创新政策。因此，虽然国家投入了大量资源，但仍未能有效推动前沿创新。

　　本文通过探讨经济发展中的政府与市场关系，认为中国政府需要进一步推进市场化，让市场在资源配置中起决定性作用。不同于市场和国家二元对立的观点，本文认为国家协调是市场机制顺利运行和不断完善的必要条件。面对经济社会转型，中国更需要对战略性资源配置进行结构性调整，开拓新的经济发展空间。如果中国不能重建国家信息能力，那么其创新增长潜力将受限于现有的社会技术框架。换言之，强大的国家能力是促进新技术成长、实现前沿创新领域重大突破的重要保障。

　　当前，中国的政策倡导者已经开始在培育新兴产业的实践中重构国家能力。面对百年未有之大变局，中国政府提出了“新型举国体制”的概念。其关键就在于培育能够促进政府、企业和其他行动者之间互相协调的、独立的专门机构。这些机构作为政企互动的平台，可以发挥协调职能，增强政府对产业界的渗透能力，为政策制定提供更好的信息依据。在一批出身于政府工业部门的技术官僚的努力下，一系列非官方、非营利性的智库平台应运而生。这些机构既保持了独立于政府的地位，又可以与政府建立畅通的沟通渠道。非官方、非营利性的平台性质也保障了组织的灵活性和公信力。一方面，它们发展了庞大的信息网络，促进了政府各部门之间以及企业、大学和研究机构之间的合作。另一方面，它们通过建立自己的研究中心、承接研究项目来建立专业能力。国家可以通过这些机构在特定行业内发展出足够渗透和专业的网络，从而提升信息能力。

　　总之，在讨论市场化改革与政府能力建设的关系时，我们应该摒弃片面强调“政府自主性”或“完备市场”的观点。有效的信息网络是政府协调市场经济的保障。在这个意义上，中国的创新政策改革仍未完成。要构建市场经济条件下有效的创新政策体系，需要经历“否定之否定”过程，而我们正朝着这个方向不断前进。

作者简介

　　封凯栋，英皇娱乐政府管理学院长聘副教授、研究员、博士生导师，英国萨塞克斯大学(SPRU)中心博士，清华大学管理学硕士、工学学士。长期从事中国工业和中国创新政策的研究，在国内外期刊发表近百篇论文，出版了Innovation and Industrial Development in China(Routledge出版社，2020年)、《国家的双重角色：发展与转型的国家创新系统理论》（英皇娱乐出版社，2022年）、《潮起：中国创新型企业的诞生》（中国人民大学出版社，2023年）等专著。曾在中美创新对话、中国电动车百人会等政府间对话机制和国内组织中担任中方专家和首席专家等角色，是学术团体AIRNET（The Academic-Industry Research Network）骨干成员。

　　姜子莹，厦门大学公共事务学院政治学系助理教授，英皇娱乐政府管理学院管理学学士、博士（政治经济分析方向）。研究方向为政治经济学、国家理论、科技政策。在Journal of Contemporary China, China Review, Review of Policy Research，《社会学研究》《科学学研究》《学术研究》《学海》《经济社会体制比较》等国内外核心期刊发表多篇论文。