封凯栋等：国家工业理解能力：基于中国铁路机车与汽车产业的比较研究
文章刊登于《社会学研究》2021年第三期第91-113页.
为什么产业创新政策在一些国家（产业）有好的效果，但在另一些国家（产业）则不然？具体而言，国家如何能够准确地识别具有重大意义的瓶颈，界定有潜力的创新项目，使得政策资金有可能配置到有创新潜能、有创新意愿的市场主体身上？
英皇娱乐政府管理学院教师封凯栋、博士生姜子莹，以及河北经贸大学教师赵亭亭在《社会学研究》（双月刊）2021年第三期发表了文章《国家工业理解能力：基于中国铁路机车与汽车产业的比较研究》。该文有显著的理论开拓性，通过尝试发展“国家工业行政管理能力”这一概念，本论文将人们对创新政策的关注从政策制定与执行前移至政策决策的信息基础，并为人们的相关研究提供新的视角。
文章简介
国家对产业技术活动的理解，是国家在相关领域内发展出有效的产业创新政策的前提条件。文章将“国家工业理解能力”的概念界定为: 国家产业行政管理机构对特定产业内技术整体状况、关键技术的认识和理解能力。在现代经济中，无论是以日韩为代表的东亚发展型国家模式，还是以德法为代表的协调型市场模式，以及英美等自由市场模式，国家都以不同形式广泛地参与经济活动，形成了国家协调工业的不同模式。既然国家是工业技术经济活动中的重要参与者，那么支撑国家有效决策行为的能力就是重要的问题。国家发展有效的产业政策，首先需要掌握与政策目标相关的工业活动的专业信息。为了获取和分析这些信息，国家需要建立相应的结构和制度安排，实现与工业的互动，获取信息、分析信息并以此作为发展政策的基础。这些结构既是国家发展出有效政策的基础，也是国家自我约束、避免盲目或过度干预经济的制度前提。
关于国家工业理解能力的讨论对于理解中国的工业创新和创新政策问题尤为重要。在经济体制改革过程中，中国改革了以往由专业工业部委主导的系统；但在建立了市场经济体制后，国家是否已经发展出了另一套有效地对工业实现渗透、并支持政策决策的信息系统，依然是一个需要深入考察的问题。国家的信息能力更是当下中国在关键工业技术领域所热议的“新举国体制”应有的基础: 在创新经济中，为实现有效激励创新的目标，政府不应重新使用计划经济手段，而应当发展出对复杂技术活动的信息获取和分析能力，从而实现对经济精准有效的介入，避免盲目和过度干预。
文章认为，不论“国家-工业”之间的互动机制是以何种方式协调的，国家想要形成对特定工业的理解能力就必须在该领域内长期持续地投入资源，并建设必须长期稳定地存在的产业管理（协调）的组织体系，以作为相应知识的载体与蓄水池。为此，文章从管理学中引入了组织能力的概念。组织能力要求管理者需要实现对组织所涉及的不同的主要功能都进行投资并实现领域间的整合。由此，文章认为，国家为了构建对工业的理解能力，需要发展出相应的制度性框架来持续地获取相应的信息并实现职能整合。这一逻辑不仅在政府直接经营企业时成立，在政企分离阶段也同样成立。
为此，本文利用1949－2005 年时段内中国铁路机车和汽车产业的比较研究来检验论文的观点，即国家工业理解能力取决于工业管理结构的持续性和职能整合程度。持续性，是指特定产业行政管理机构的组织结构和管理模式是否在一定时间内保持稳定性。工业管理结构的职能整合程度，是指特定产业行政管理机构的职能对产业链和产业环节覆盖范围和不同职能之间的整合程度。这两点不仅是产业行政管理机构内部结构特征，更是在很大程度上影响了产业行政管理机构与产业界联系的稳定性和广度。本文用国家制定的技术标准来度量其工业理解能力，因为国家的工业行政管理机构在制定技术标准时需要掌握“因何事制定标准”、“标准对哪类主体适用”、“标准的技术性要点是什么”等诸多知识。本文采用扎根理论中语义编码化的思路，通过文字及其语义（意义）分析来建构指标，建立一套对国家工业理解能力量化评价的体系，并通过对两个产业的政策文件和国家标准打分，展示了两个产业在国家工业理解能力上的巨大差异。同时，本文分阶段研究了两个产业的工业管理结构历史变迁过程，分析了国家工业管理结构对国家工业理解能力的作用机制。本文发现，1949-2005年间，铁路机车车辆产业的行政管理机构始终保持着持续性和职能的高度整合，因而能够与产业界建立起长期、稳定的制度化沟通渠道，保证了前者获取技术信息的深度和广度，提高了其工业理解能力，也进一步促进了该工业管理结构的稳定性。汽车产业则由于行政管理机构在较长时期内的频繁变动和低程度的职能整合，发展出来的工业理解能力相当有限。
对于前计划经济体制的转型和发展中国家的追赶而言，了解国家工业理解能力的历史演进过程非常必要。中国在从计划经济向市场经济的转型过程中，产业政策的决策体系、调研机制与信息渠道、行业管理干部的经验等知识积累在很大程度上没有得到有效保留和转化。信息交流机制的缺乏和政企交流的不充分，在我国近年一系列涉及结构性转型的政策争论中都屡有体现，如2005年前后的“市场换技术vs自主创新”、以及近年来“转型升级vs战略技术攻关”争论。面对“百年未有之大变局”，中国工业经济需要实现深刻的转型。为了在各领域中突破关键技术壁垒、驱动系统整体转型，人们不应当简单地将“国家能力”和“市场机制”对立起来。文章的论证说明，一味执行“小政府”的策略并不能带来技术创新和市场经济的繁荣；相反，国家通过与工业互动所形成的收集信息、处理信息的能力才是国家精准介入工业创新活动、自我节制、避免政策滥用、从而使市场充分发展的前提。
论文目录
题目：国家工业理解能力: 基于中国铁路机车与汽车产业的比较研究
一、从“国家能力”到“国家理解工业的能力”
二、研究设计
三、两个产业中的国家工业理解能力
（1）计分规则
（2）计分结果
四、国家工业管理结构度国家工业理解能力的影响机制
（1）时期I：20世纪50-80年代
（2）时期II：1990-2005年
五、结论与讨论：国家工业管理结构与国家工业理解能力
论文下载
《社会学研究》官网：http://shxyj.ajcass.org/Magazine/Show?id="77341
作者信息
封凯栋：英皇娱乐政府管理学院 长聘副教授（左）
姜子莹：英皇娱乐政府管理学院 博士研究生（中）
赵亭亭：河北经贸大学公共管理学院 副教授（右）
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